近日，由中国红十字基金会和北京师范大学中国公益研究院联合发布的《中国儿童大病救助与慈善组织参与现状报告》(以下简称“儿童大病报告”)，关注到了儿童医疗保障政策发展的问题。
“目前国家对儿童医疗保障政策虽然在逐步重视，但还存在报销比例低、范围有限等诸多问题。”在接受法治周末记者采访时，儿童大病报告总负责人、北师大中国公益研究院常务副院长高华俊强调，儿童是国家的未来，对于儿童医疗的保障更是重中之重，在政府积极完善落实保障政策之时，社会各界也应对儿童医疗特别是大病儿童给予更多关注。
儿童医疗一度空白
谈起中国的儿童医疗保障政策，高华俊轻轻地叹了口气，“其实我国至今也没有单独的儿童医疗政策，有关儿童的保障包含在新型农村合作医疗(简称新农合)以及城镇基本医疗保险(放心保)中”。
在高华俊看来，2 0世纪50年代到90年代是儿童医疗保障的“冷落期”，当时儿童医疗保障隶属于公费医疗、家属劳保以及当时的农村合作医疗，子女生病后的医疗费用由父母所在单位承担。但他指出，这种承担相当有限，限额很低，比如有的单位规定孩子一年的医疗费只给三四百元，其余的都要由家庭自费。
20世纪90年代国家进行了医疗改革，城镇职工基本医疗保险制度取代了公费医疗和劳保医疗，但由于受到“儿童是家庭和父母附属体”的传统思想影响，改革中并未对儿童医疗作相应规定，儿童处于社会保障体系中的空白地带。
高华俊介绍，此时一些地区开始尝试弥补社会保障体系中儿童无医疗保障的空白。比如，1991年，上海市红十字会与教育部门等联手推出中小学生、婴幼儿住院医疗保险，后来该险种变为“中小学生、婴幼儿住院医疗互助基金”，规定不论健康与否，适龄人群每年缴纳几十元钱，因病因伤住院时医疗费可报销一半，10万元封顶。
2004年，北京也复制了上述住院医疗互助金制度，深圳、杭州、成都等少数地方也在日后建立。
但高华俊坦言，相比这些个例，那个年代如果孩子生病大多由家庭自己负担，一场大病可能导致家庭因此致贫，特别是本不富裕的农村家庭。
2003年，卫生部曾在农村做过调查，因病致贫率高达40%，“平均10个家庭就有4个因给孩子看病而倾家荡产”。
儿童大病纳入保障
这一状况直到2003年和2007年我国开始建立新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险后才有所改善，儿童重新被纳入到社会保障体系之中。
儿童真正被特殊保护和特殊对待是在2010年，当年国家开始将儿童作为优先照顾的群体，重点关注患有白血病、先天性心脏病的0至14岁儿童的疾病救治问题。
“白血病和先天性心脏病是发病率高、治疗费用高、周期长的重病，国家从这两类疾病入手并逐步扩大。”高华俊介绍，到2012年国家对儿童重大疾病的保障病种已扩展到20个种类，包括终末期肾病、脑梗死、血友病等。对于14周岁以下的大病患儿，针对这20类大病，医疗政策中都明确规定可以享受起付线减半等待遇。
2012年8月30日，民政部和保监会六部委联合下发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》。该意见的发布标志着“二次报销”这项医保新政的出台，自付费用超过上一年度人均可支配收入的部分可再次报销50%。
“二次报销进一步加强了大病的保障。”高华俊指出，比如农村大病二次报销要求先由新农合按照不低于70%的比例进行补偿，对补偿后个人自付超过大病保险补偿标准的部分，再由城乡居民大病保险按照不低于50%的比例给予补偿。
目前，70%的省市区已在省内1至4个试点县/市展开二次报销，30%的省市区尚未出台相应的政策，而在全国铺开预计要到2016年。
从最初的忽视，到如今对20类重大疾病开展二次报销等政策，高华俊觉得都体现出了国家逐步加大对儿童重大疾病的关注度并提高保障水平的力度与决心。
儿童大病需多方合力
目前儿童大病被基本医疗保险政策、重大疾病医疗保障政策、正在试点的城乡大病医疗保险政策等覆盖，但高华俊坦言依然存在不少问题，最直观的就是实际报销费用无法弥补高昂的治病费用。
儿童大病报告指出，广泛覆盖的基本医疗保险，报销比例较低，相较可住院治疗的疾病，门诊报销比例更低，按照不同疾病的治疗费用，实际报销比例从10%到55%不等。
针对特定病种提高基本医疗保险报销比例的重大疾病医疗保障虽然报销比例有所提高，但覆盖的病种十分有限，且大部分地区都设置了报销上限，无法满足患者实际开销。
在重大疾病医疗保障基础之上对大病费用进行二次报销的政策，一方面还未在全国铺开，另外即使二次报销，患者家庭依然面临高额费用。
“比如一个家庭治病花了30万元，报销10万元，还有20万元的缺口，而他的家庭年支配收入只有5万元，剩下的15万元即使再报50%，也还有7.5万元的缺口。”高华俊说。
此外，高华俊指出当前大病救助的很多药品和医疗器械都不在报销范围内，也使得家庭自付费用高昂。
对于这些困境，高华俊将其归咎于体制分割的医疗政策设计，“城乡之间、在职和其他人员、家庭成员之间的医疗政策都是分别设计和实施，造成了体制性的遗漏，而在各个政策间我们也没有实现无缝衔接，比如异地报销的比例低、时间长等问题都给患儿的实际医疗费用支付和报销带来了困难”。
“医疗服务作为一项重要的公共产品，政府需要明确主导地位，承担儿童大病救治的主要责任。”高华俊认为在医疗政策制定中，应突出“儿童优先”的理念，加大对儿童大病的保障力度。
他建议今后应逐步取消当前对大病病种的限制，以实际治疗金额为标准，扩大覆盖面;同时应加大财政投入，逐步提高报销比例和上限，降低起付线，加强政策间的衔接，并对各地医保、救助政策的执行进行监督，保障落实。
在国家逐步加大对重大疾病的关注度并提高保障水平的背景下，公益慈善组织也应发挥社会资源并提供细致专业的服务。据儿童大病报告统计，2012年已有70多家慈善组织开展了130多个儿童大病救助项目，覆盖了10余种儿童重大疾病。
“应通过加大政府购买服务的方式，给予慈善组织更多的支持，比如中央财政专项彩票公益金从2009年支持小天使基金就是很好的。儿童大病的医疗保障需要社会各界的关注与参与，对于重大疾病的患儿家庭，应由政府、社会、家庭来共同承担。”高华俊说。